6月22日，中央深改委會議審議通過了《關(guān)于加強和改進行政區(qū)劃工作的意見》等重要文件。

談到行政區(qū)劃改革時，會議強調(diào)：

黨的十八大以來，全國行政區(qū)劃設(shè)置和調(diào)整工作總體穩(wěn)慎有序推進。

要加強黨中央對行政區(qū)劃工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，行政區(qū)劃的重大改革、重要政策、重大調(diào)整由黨中央研究決策。

要加強戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性、前瞻性研究，組織研究擬定行政區(qū)劃總體規(guī)劃思路，提升行政區(qū)劃的科學(xué)性、規(guī)范性、有效性，確保行政區(qū)劃設(shè)置和調(diào)整同國家發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟社會發(fā)展、國防建設(shè)需要相適應(yīng)。

要把歷史文化傳承保護放在更重要位置，深入研究行政區(qū)劃設(shè)置歷史經(jīng)驗，穩(wěn)慎對待行政區(qū)劃更名，不隨意更改老地名。

要堅持行政區(qū)劃保持總體穩(wěn)定，做到非必要的不調(diào)、拿不準的不動、時機條件不成熟的不改。

要完善行政區(qū)劃調(diào)整標準體系，加強行政區(qū)劃調(diào)整同相關(guān)政策、規(guī)劃、標準的協(xié)調(diào)銜接，依法加強行政區(qū)劃管理。

眾所周知，行政區(qū)劃調(diào)整對于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的影響極大，歷來都是熱門話題。

會議雖然強調(diào)了“穩(wěn)慎有序推進”的原則，但是既然《意見》已經(jīng)審議通過，就意味著新一輪的行政區(qū)劃改革已經(jīng)蓄勢待發(fā)。

改革開放以來行政區(qū)劃都有哪些調(diào)整？

改革開放以來，為了適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展，國家在行政區(qū)劃設(shè)置和調(diào)整上的動作不斷。

首先是省級層面，增設(shè)海南省、重慶直轄市，以及香港、澳門特別行政區(qū)。

海南以前只是廣東下面的一個地區(qū)。1988年成設(shè)立海南省的同時，也成立了海南經(jīng)濟特區(qū)。

當時是希望把此前成立的四個經(jīng)濟特區(qū)的先進經(jīng)驗，復(fù)制到海南這個更大的區(qū)域中，創(chuàng)造更大的發(fā)展奇跡。

而重慶直轄市的誕生，主要是為了統(tǒng)籌管理三峽工程，解決相關(guān)的移民、扶貧工作。

最初的構(gòu)想是建立“三峽特區(qū)”，后來又改為“三峽省”，最終才確定為重慶直轄市。

重慶成為直轄市后，不僅服務(wù)于三峽工程，還被賦予了加快西部大開發(fā)和緩解四川行政壓力的重任。從效果上看，堪稱一招妙棋。

香港、澳門兩個特別行政區(qū)的設(shè)立，則是中國推進統(tǒng)一大業(yè)過程中的兩座歷史豐碑。

然后是省以下層面，設(shè)立多個經(jīng)濟特區(qū)、國家級新區(qū)，成立了一批地級市。

中國一共設(shè)立了7個經(jīng)濟特區(qū)。除了海南，更早的是深圳、珠海、汕頭、廈門，其中深圳、廈門還升格為副省級城市、計劃單列市。

2021年，國家又批準了新疆喀什、新疆霍爾果斯這兩座內(nèi)陸城市設(shè)立為經(jīng)濟特區(qū)。

包括浦東新區(qū)、濱海新區(qū)、雄安新區(qū)在內(nèi)的19個國家級新區(qū)，承擔著國家重大發(fā)展和改革開放戰(zhàn)略任務(wù)，行政級別一般是副省級。

改革開放后成立的地級市很多，比如：東莞、中山、泉州、溫州、海東、日喀則等，多數(shù)是通過“地市合并”和“縣（市）升格”而來的。

此外，通過“撤縣建市”“撤縣設(shè)區(qū)”來擴大城市發(fā)展空間的行政規(guī)劃調(diào)整，就更多了。

10年來，全國一共撤銷了140多個縣，相應(yīng)地增加了120多個市轄區(qū)、10多個縣級市。

以北上廣深為代表的一眾城市，已經(jīng)率先進入了“無縣時代”。

從縣變成縣級市，雖然行政級別沒變，但縣級市已經(jīng)邁入了“城市”序列，與縣的農(nóng)業(yè)管理模式有一定區(qū)別，實質(zhì)上也是城市擴張的一部分。

未來會有哪些新調(diào)整？

《意見》指出，行政區(qū)劃要“同國家發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟社會發(fā)展、國防建設(shè)需要相適應(yīng)”。

歸根結(jié)底，還是要與時俱進。

過去的幾十年里，中國經(jīng)歷了史無前例的大規(guī)模城鎮(zhèn)化，不少城市的人口都膨脹了數(shù)倍。

東南沿海地區(qū)人口急劇增長，比如廣東的常住人口，從1982年的5930萬，增長到了2020年的1.26億，一舉躍升為全國人口第一省。

同時，東北、西北出現(xiàn)了不同規(guī)模的人口流失。

人口格局發(fā)生巨變，行政區(qū)劃也應(yīng)該隨之進行相應(yīng)的調(diào)整，才能與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)。

撤縣設(shè)區(qū)則更為直接，可以帶動城區(qū)面積和城區(qū)人口規(guī)模擴大，這些重要指標在城鎮(zhèn)建設(shè)用地等方面，有著關(guān)鍵性意義。

2020年7月，中科院院刊發(fā)布了一份名為《“十四五”時期行政區(qū)劃設(shè)置思路與空間治理的探討》的研究報告。

盡管這只是一片學(xué)術(shù)論文，但其中的觀點還是引發(fā)了廣泛討論。

一是積極培育全球中心城市。優(yōu)化整合北京、廣州行政區(qū)劃設(shè)置，適度擴大上海、深圳等全球中心城市的行政管轄范圍。

二是設(shè)立直轄市，縮小大省管轄幅度，推進扁平化管理。配合“一帶一路”倡議和城市群戰(zhàn)略，支持深圳、青島、大連、喀什升格為直轄市。

站在構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場的角度，順應(yīng)人口流動的趨勢，才能真正發(fā)揮14億人的規(guī)模效應(yīng)。

所以，北上廣深這樣的超大特大城市，在行政規(guī)劃上的進一步擴容，應(yīng)該是必然趨勢。

此外，有些面積過小的城市也應(yīng)該擴容。

比如廈門，面積只有1700km2，僅為省會福州的1/7。作為一個副省級城市確實太小了，在發(fā)展空間上受到的制約非常大。

值得注意的是，過去10年，全國有5座城市通過合并周邊地市完成了大擴容。

從合肥與蕪湖、馬鞍山三分巢湖開始，成都代管簡陽、西安代管西咸新區(qū)、濟南合并萊蕪、長春代管公主嶺，5座城市完成了空前擴張。

合并之后，無論是城市面積、人口，還是經(jīng)濟總量，都得到了立竿見影的成長。

所以，其他城市也不乏合并擴張的沖動。

這幾年，深圳合并莞惠、武漢合并鄂州、寧波合并舟山之類的說法不絕于耳，但最終都未能付諸行動。

另外，一些城市升格為直轄市的可能性，還是存在的。

增設(shè)直轄市，不僅有利于這些中心城市擺脫行政上的束縛，獲得更大的自主發(fā)展空間，對于區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展也有著重要戰(zhàn)略意義。

不過，直轄市的設(shè)立不僅要考慮經(jīng)濟總量，還要考量政治管理與社會發(fā)展，還要考量區(qū)位、對區(qū)域的輻射和影響等因素。

綜合來看，目前可能性最大的還是深圳，深圳直轄對大灣區(qū)的發(fā)展有很大的推動作用。

但是，相比于通過提升行政級別來打破壁壘的漫長旅程，針對“要素流動易受行政區(qū)劃制約”的問題進行改革，或許更為直接，也更實際。

2022年1月6日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》。

要素的內(nèi)涵極為豐富，包括土地、勞動力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)、環(huán)境，6塊大“蛋糕”。

一旦入選試點，城市競爭力將大大提升——這將推動城鎮(zhèn)化發(fā)展，為都市圈、核心城市帶來極大利好，也將促進欠發(fā)達地區(qū)更快“融圈”。

從做增量到優(yōu)存量

城市發(fā)展迎來“騰挪”時代

行政區(qū)劃是國家為了便于行政管理而分級劃分的區(qū)域，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展進行相應(yīng)調(diào)整，是非常有必要的。

不過，既然強調(diào)了“穩(wěn)慎有序推進”的原則，涉及省級層面的調(diào)整，必定會慎之又慎。

就像重慶直轄市的誕生，從提出構(gòu)想到正式設(shè)立，中間足足醞釀了13年的時間。

大象難起舞，船小好調(diào)頭。

在行政區(qū)劃上“做增量”的大改革，牽一發(fā)而動全身，必須循序漸進，扎穩(wěn)基礎(chǔ)才能啟動。

“增量”難做，那就想辦法“盤活存量”。

2021年4月9日，經(jīng)國務(wù)院批復(fù)同意，杭州撤銷上城區(qū)、江干區(qū)，設(shè)立新的上城區(qū)；撤銷下城區(qū)、拱墅區(qū)，設(shè)立新的拱墅區(qū)；撤銷余杭區(qū)，設(shè)立新余杭區(qū)；設(shè)立臨平區(qū)；設(shè)立錢塘區(qū)。

拆大區(qū)、合小區(qū)、功能區(qū)上升為行政區(qū)……杭州通過存量優(yōu)化，為今后謀劃出了發(fā)展空間。

一方面，合并中心城區(qū)面積過小的行政區(qū)，拆分面積過大、橫跨城市的行政區(qū)；

另一方面，通過存量優(yōu)化實現(xiàn)了行政區(qū)劃和城市功能的適配，比如明確了余杭區(qū)未來科技區(qū)的功能定位。

此外，錢塘新區(qū)從功能區(qū)升級為行政區(qū)，促進了生產(chǎn)、生活、生態(tài)合理布局，也傳承了從西湖時代到錢江時代“跨江、擁江”的發(fā)展路線。

結(jié)合國家新型城鎮(zhèn)化的新要求，超大特大城市中心城區(qū)需要減負，提高承載能力。

減負的主要方式是將生產(chǎn)要素、產(chǎn)業(yè)向外圍轄區(qū)轉(zhuǎn)移，促進外圍轄區(qū)的城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

當然，這也要求外圍轄區(qū)必須要找到足夠的產(chǎn)業(yè)支撐，提供足夠的就業(yè)機會，相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套也要跟上。

這樣一來，中心城區(qū)的壓力會有所減小，通過功能疏解和人口產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，外圍轄區(qū)的承載能力也會得到提升。

如此循序漸進下去，相鄰的城市（或者區(qū)縣）首先從交通、產(chǎn)業(yè)、文化等方面連通、融合在一起，突破行政邊界的束縛。

這時再進行相應(yīng)的行政區(qū)劃調(diào)整，就是一種水到渠成，而不是“政策決定成敗，規(guī)劃造就未來”的唯意志論。

改革和創(chuàng)新不是“計劃”出來的，正如《意見》提出的，行政區(qū)劃調(diào)整要服務(wù)、服從于國家發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟社會發(fā)展、國防建設(shè)需要。

這不只需要通過頂層設(shè)計來實現(xiàn)，更需要各地在有限的空間中騰挪，探索出有效路徑。